L’attuale fase dell’emergenza COVID-19 comporta l’individuazione di
azioni intese a gestire la ripresa delle attività, tenendo conto che le
previsioni dei Contratti di Servizio in essere non consentono, nella
generalità dei casi, di trovare al loro interno gli strumenti utili al riguardo,
sia in ragione degli aspetti economici, sia in ragione delle modalità di
esercizio dei servizi di TPL.

La valutazione di come declinare le tematiche, sotto evidenziate, nei singoli
rapporti contrattuali, dovrà necessariamente tenere conto dell’evoluzione
della normativa nazionale relativa al settore Tpl, non ancora stabilizzata al
momento della redazione del presente documento (settembre 2020) ed anche
alla luce delle decisioni assunte dalle Amministrazioni Locali.
La traduzione in atti contrattuali sarà poi inevitabilmente condizionata, nella
definizione del contenuto sostanziale, dalle tipologie contrattuali quali ad
esempio net o gross cost, e dai reali andamenti economici dei singoli servizi
di Tpl. Andamenti economici ovviamente influenzati, in generale, dalla
pandemia e dai conseguenti comportamenti dei cittadini (la domanda), ed in
particolare dalle scelte degli EE.LL. titolari del servizio, degli Enti Affidanti
e delle Imprese Affidatarie.
Tutto ciò intercetta contesti in cui la complessiva gestione della mobilità e
del Tpl hanno livelli di efficacia, efficienza e capacità reattiva molto
diversificati.
Elementi tutti, da conoscere e valutare, che inducono a tenere in
considerazione che la gestione della attuale fase emergenziale deve
contenere idonee definizioni contrattuali tese a garantire, nel pur mutato
contesto, anche una rapida ripresa della fase di affidamento dei servizi di
Tpl, anche in base alle nuove disposizioni ART.
Fase e scenario ove ciascun soggetto – in particolare gli EE.LL. titolari dei
servizi Tpl e gli EA – sarà chiamato ad operare ed ove le scelte contrattuali
e di mobilità, assunte in questa fase ed i correlati risultati ottenuti, si
riverbereranno in modo significativo, condizionando le opzioni di scelta
possibili e conseguentemente il livello quali/quantitativo dei servizi Tpl
offerti ai cittadini, i loro costi e le tariffe.

TEMI DI INTERESSE SUI QUALI SI
SUGGERISCE PRESTARE ATTENZIONE
1 Variazioni qualitative-quantitative dei programmi di esercizio
1 Compensazione degli oneri di servizio: valutazione dei costi e ricavi
correlati a dette variazioni
2 Modalità di effettuazione dei servizi anche mediante ricorso al
supporto di rimedi extra ordinem (eventuale sub affidamento a terzi;
utilizzo di mezzi non immatricolati per servizio di linea)
3 Titoli di viaggio e diritti dei passeggeri: limitati o ampliati? Ricaduta
dell’emergenza sul contratto di trasporto

2

4 Ricaduta delle variazioni contrattuali sulla gestione/regolazione dei
rapporti in relazione alle competenze dei singoli attori del sistema
(EA-IA-clienti)
5 Obblighi di trasparenza informativa in prospettiva dei nuovi
affidamenti (vedi delibera ART 154/2019)
6 Ricaduta delle variazioni contrattuali sul piano degli investimenti
1) VARIAZIONI QUALITATIVE-QUANTITATIVE DEI

PROGRAMMI DI ESERCIZIO

L’introduzione di variazioni sia per modalità e qualità di esecuzione sia per i
(conseguenti) adeguamenti dei costi, introducono prioritariamente la
riflessione in ordine alla scelta, alternativa, di mantenere in essere il vigente
CdS, apportandovi delle modificazioni sostanziali, oppure di addivenire ad
un nuovo contatto di servizio, essendo il programma d’esercizio il contenuto
fondamentale dello stesso.
Dal punto di vista della praticità di gestione e controllo si sarebbe portati a
preferire la scelta di sostituire il CdS vigente con un nuovo accordo globale;
tale scelta, tuttavia, costituendo di fatto un nuovo affidamento, può creare
problemi attuativi sia in relazione alla normativa nazionale e comunitaria in
materia di nuovi affidamenti, sia in relazione alla ancora precaria situazione
emergenziale COVID, non essendo allo stato stabilizzata e, quindi, non
potendosi escludere ulteriori necessità di revisione del Programma
d’Esercizio che, in una tale ipotesi, riporterebbe la riflessione al punto di
partenza.
Di conseguenza la soluzione maggiormente aderente al quadro attuale, in
termini di ragionevolezza, appare quella della temporanea modifica del
Programma d’Esercizio accompagnata necessariamente da un addendum al
CdS che intervenga sugli aspetti del contratto in essere incompatibili con la
gestione dell’attuale e che, possibilmente, declini i rapporti tra EA ed IA in
termini prospettici in modo da agevolare la normale ripresa del servizio o il
suo riaffidamento al termine dell’emergenza, consentendo alla S.A. di
venire in possesso di tutti gli elementi necessari alla progettazione della
futura assegnazione.
L’atto aggiuntivo di cui sopra dovrà prioritariamente dichiarare la
temporanea sospensione di ogni altra pattuizione negoziale in atto, in via
temporanea e fino al perdurare dell’emergenza COVID, confermando le
norme contrattuali che possono restare invariate e ridisciplinando, invece,
gli aspetti che interferiscono con il nuovo assetto emergenziale, quali: nuovi
orari di servizio, turni macchina, mezzi, nuove modalità di trasporto
(modalità di carico e scarico, distanziamento, aereazione, dispositivi
protezione individuale, norme generali sulle fermate con particolare
disciplina degli affollamenti alle fermate principali, adeguamento sistema
informativo all’utenza, tutela e ruolo autisti e controllori, numero turni
macchina, sanificazione periodica e collocazione dei presidi di disinfezione,
azioni di controllo del rispetto di tutte le regole preesistenti ed aggiornate;
etc.).
Nell’atto aggiuntivo sarà inoltre necessario indicare un termine di validità,
eventualmente prorogabile, e prevedere una possibile ulteriore revisione
delle modalità in relazione alle esigenze sanitarie che si presenteranno nei
prossimi mesi.

3

Questo nuovo e particolare rapporto può soddisfare le esigenze degli attori
in campo solo se oltre al già citato principio della “ragionevolezza” si
utilizza il principio della “massima trasparenza” e scambio di informazione
tra IA ed EA in ordine a tutti i dati tecnici ed economici correlati al servizio
con le nuove modalità. Consigliabile, se non necessario, evitare eccessive
rigidità, lasciando aperta la possibilità di rimodulazione anche “in corsa”.
2) COMPENSAZIONE DEGLI ONERI DI SERVIZIO:

VALUTAZIONE DEI COSTI E
RICAVI CORRELATI A DETTE VARIAZIONI

I principi di ragionevolezza e trasparenza devono presidiare il processo di
valutazione del nuovo livello di compensazione economica, quali fattori
imprescindibili di una corretta spendita del danaro pubblico, con il duplice
obiettivo da un lato di evitare la c.d. “sovracompensazione” del servizio e,
dall’altro, individuare la giusta remunerazione del gestore, comprensiva di
un quota del c.d. “margine di utile ragionevole”, in conformità a quanto
previsto dalla normativa comunitaria e dalla normativa nazionale e dalle
delibere di ART.
Le nuove regole di compensazione dovranno tenere conto di tutti i costi
necessari all’erogazione del servizio, da valutarsi e convenire in relazione ai
principi generali di efficienza, efficacia, inerenza, a cui deve conformarsi
ogni scelta dell’imprenditore a cui è richiesto, per principio generale, un
grado di diligenza superiore all’ordinaria diligenza del padre di famiglia,
adeguato alla preparazione professionale richiesta per l’esercizio d’impresa.
Ovviamente il livello di compensazione dovrà tenere conto di altri due
elementi: dell’entità dei ricavi da passeggeri (in caso di net cost) – come
sopra ricordato – e del ragionevole utile d’impresa. A tale proposito ci si
potrebbe chiedere se è applicabile sic et simpliciter la relativa delibera
annuale di ART, oppure, stante la situazione eccezionale, se sia opportuno
formulare uno specifico quesito all’Autorità Garante che tenda a chiedere
conferma di questa possibilità o, diversamente, dare diverse indicazioni.
Lo schema di rendiconto economico dovrà necessariamente essere
aggiornato, di concerto col gestore, in base alle variazioni delle modalità del
servizio ed degli effettivi risultati economici del servizio erogato, che
possono variare a seconda dell’evoluzione della pandemia, ed eventuali
norme generali e locali integrative; elementi che ben possono influire sia sul
livello della domanda sia sulla quantità e modalità dell’offerta di servizio
TPL.
3) MODALITÀ DI EFFETTUAZIONE DEI SERVIZI ANCHE
MEDIANTE RICORSO AL SUPPORTO DI RIMEDI EXTRA
ORDINEM (EVENTUALE SUB AFFIDAMENTO A TERZI;
UTILIZZO DI MEZZI NON IMMATRICOLATI

PER SERVIZIO DI LINEA)

Potrebbe accadere – anzi l’ipotesi non appare affatto remota – che il
soddisfacimento dei maggiori standard di servizio richiesti
dall’adeguamento alle norme emergenziali COVID comporti la verifica
circa la sufficienza o meno delle risorse (mezzi e personale) necessari
all’effettuazione delle prestazioni richieste all’IA.

4

Trattandosi di servizio pubblico, è necessario che questo non possa e non
debba subire interruzioni, ancorché per cause indipendenti dall’EA e
dall’IA, ma che venga in ogni caso garantito, anche facendo ricorso a rimedi
extra ordinem.
Non appare quindi improprio, e neppure confliggente con il quadro
normativo emergenziale, considerare la possibilità di ricorrere a sub
affidamenti, anche se – ovviamente – non previsti dal CdS iniziale,
inserendo ora la possibilità di fare ricorso a detti strumenti nell’ambito
dell’accordo integrativo, concordandoli col gestore.
La normativa emergenziale, difatti, prevede già la possibilità, per alcuni
ambiti (es. sanitario) di fare ricorso ad affidamenti diretti senza obbligo di
rispetto delle procedure ordinarie; prevede inoltre la possibilità di fare
ricorso a strumenti di affidamento diretto, ancorché con limiti di spesa, negli
altri settori. Resta fermo che gli eventuali subaffidamenti potranno essere
autorizzati solo verso soggetti in possesso dei requisiti di affidabilità
soggettivi di legge, nonché di capacità tecnico-economica, questi ultimi da
definirsi concordemente in via preventiva col gestore.
L’utilizzo di mezzi non immatricolati per il servizio di linea di proprietà del
sub affidatario dovrà essere preventivamente definito con il competente
ufficio territoriale del Ministero dei Trasporti.
Per quanto riguarda il personale viaggiante, sia diretto che assunto dai sub
affidatari, dovrà ovviamente tenersi in debito conto delle specifiche norme
di settore in termini di requisiti soggettivi ed oggettivi.

4) TITOLI DI VIAGGIO E DIRITTI DEI PASSEGGERI: LIMITATI
O AMPLIATI? RICADUTA DELL’EMERGENZA SUL

CONTRATTO DI TRASPORTO

Potrebbe accadere che le limitazioni imposte dalle norme emergenziali con
la conseguente diversa impostazione delle modalità di erogazione dei servizi
comportino ricadute sull’utenza, in quanto potrebbero verificarsi le ipotesi
di non rispondere appieno alla domanda di trasporto, per quantità e qualità
dell’effettuazione, nonché di incidere in astratto sulla tutela degli ampliati
diritti di sicurezza degli utenti.
La circostanza impone, in primo luogo, che l’EA definisca quali sono le
regole a tutela del trasportato e le modalità di controllo, verificando anche
quali debbano essere le modalità e mezzi di informazione dell’utente circa
gli impegni assunti dal vettore (sia sui titoli di viaggio che in vettura e nelle
infrastrutture di servizio) che corrispondano ad una modificazione e
integrazione del contratto di trasporto (vedansi esemplificazioni di cui al
punto 1) anche evidenziando quali sono gli specifici comportamenti a cui
deve attenersi l’utente, indicando le sue responsabilità al riguardo.
In secondo luogo l’EA dovrà garantire le modalità di monitoraggio e
controllo in ordine all’effettivo rispetto delle nuove regole di viaggio.
5) RICADUTA DELLE VARIAZIONI CONTRATTUALI SULLA
GESTIONE/REGOLAZIONE DEI RAPPORTI IN RELAZIONE

ALLE COMPETENZE DEI SINGOLI
ATTORI DEL SISTEMA (EA-IA-CLIENTI)

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Nella riprogettazione delle modalità del servizio, di cui ai punti precedenti,
le EA dovranno prestare adeguata attenzione affinché tutti gli strumenti
amministrativi e contrattuali, a monte e a valle del CdS, così come
temporaneamente rimodulato con l’atto aggiuntivo (es. convenzioni con gli
Enti titolari del servizio; contratto di viaggio; carta dei servizi), siano tra
loro coerenti e conseguenti.
6) OBBLIGHI DI TRASPARENZA INFORMATIVA IN
PROSPETTIVA DEI NUOVI AFFIDAMENTI
(VEDI DELIBERA ART 154/2019)

L’adeguamento contrattuale di cui in oggetto si ritiene debba essere
contestuale occasione per equilibrare il livello di flussi informativi dall’IA
all’EA, sia in relazione ai principi di ragionevolezza e trasparenza sopra
citati, ma anche in relazione alle prescrizioni in tal senso impartite da ART
con la delibera 154/2019, affinché l’EA e gli Enti locali titolari dei servizi
TPL abbiano a disposizione tutti gli elementi idonei, necessari e sufficienti,
a garantire il superamento dell’attuale livello di asimmetria informativa, al
fine di consentire all’EA di definire il giusto livello di compensazione e la
corretta ed efficace predisposizione dei prossimi atti di affidamento fin dalla
loro progettazione.
Le indicazioni utili per addivenire al soddisfacimento di tale obiettivo sono
contenute nella detta deliberazione ART 154/2019, ove l’Autorità prescrive
il livello minimo di informazioni e dati che (a regime) il gestore deve fornire
alla S.A., la quale potrà comunque richiedere tutti gli ulteriori elementi che
ritenga necessari o utili alle proprie esigenze di programmazione, tra cui la
definizione dell’ammontare economico del livello di compensazione dei
futuri affidamenti.
7) RICADUTA DELLE VARIAZIONI CONTRATTUALI
SUL PIANO DEGLI INVESTIMENTI

Il precedente livello di compensazione teneva conto di un definito piano
degli investimenti.
Ora, in relazione alle modificate necessità di investimenti, contingenti e
strutturali, conseguenti alle nuove esigenze, si rende necessario, all’interno
dell’accordo derogativo temporaneo, riformulare il piano degli investimenti,
le cui variazioni – rispetto a quello in essere – dovranno essere tenute in
considerazione nella definizione dei nuovi aspetti contrattuali derogativi del
CdS vigente, e dei correlati livelli di compensazione economica, che
dovranno risultare proporzionati anche rispetto ai maggiori o minori
investimenti che saranno definiti da EA ed IA.

Appendice di analisi metodologica al documento Linee di Indirizzo (

settembre 2020)

IL CONTESTO

Come meglio precisato in premessa, proviamo a capire cosa dovrebbe analizzare un Ente Affidante che si
trova nella condizione di avere un CdS non idoneo a supportare un sostanziale e radicale cambiamento del
paradigma contrattuale, per cause non dipendenti dalla volontà delle parti.
Prendiamo in esame un contratto net cost.
Ora la pandemia ha sicuramente influito sui costi di produzione dei servizi Tpl e sui ricavi da passeggeri.
Gli EA hanno convenuto riduzioni di servizio che dovrebbero essersi tradotte in una riduzione di costi
anche derivanti dall’apertura di procedure a sostegno del reddito come da d.lgs. 148/2015.
L’ effettuazione dei servizi è soggetta a nuovi costi per sanificazioni, modifica info di accesso bus,
fermate, relazioni con i clienti, controlli, investimenti, formazione, ecc.
Azioni da intraprendere da parte EA:
1° – L’ EA deve valutare il mutato quadro economico richiedendo all’ IA tutti i dati che servono a capire
il reale andamento economico dei servizi (ove poi i dati servano a definire l’articolato contrattuale, come
es. in ipotesi Linea di Indirizzo, è opportuno che vengano certificati a cura IA);
2° – EA è opportuno che chieda a IA una simulazione economica a finire per l’anno 2020. Previsione che
ovviamente si baserà su dati consolidati al 31/8 e previsionali sino a dicembre.
Oltre ai dati economici servono dati tecnici relativi, es: le percorrenze, numero autobus ed autisti
impiegati (con le variazioni rispetto al contratto di servizio vigente), maggiori costi, andamento dei ricavi
da bigliettazione, ecc.;
3° – EA chiede a IA una simulazione economica di massima per l’anno 2021;
4° – L’ analisi, dei dati ed info così ottenute, deve portare a definire il fabbisogno di risorse economiche
per l’anno 2020 ed una stima per l’anno 2021. Cioè va stimato, per ciascun anno, il fabbisogno che l’EA
dovrebbe riconoscere all’IA per salvaguardarne l’equilibrio economico (ovviamente per i soli servizi
oggetto del CdS). L’ Entità finale di tali fabbisogni verrà poi analizzata sulla base dai dati consuntivi
predisposti da IA e dalle specifiche ricognizioni “finali” che EA metterà in campo per definire il livello di
compensazione di periodo da erogare.
5° – Contemporaneamente l’EA dovrà avere contezza di quali conseguenze tecnico\economiche si
avranno sul servizio contrattualizzato in ragione delle disposizioni normative e regolamentari assunte sia
a livello nazionale che a livello regionale ecc. Valutando, nel più generale obiettivo di salvaguardare il
servizio, la propria responsabilità nell’ evitare, fra l’altro, il rischio della sovracompensazione.
6° – Questo percorso, se condotto in maniera virtuosa e dialogante con le varie parti in causa, di cui è
fondamentale una onesta e trasparente partecipazione, oltre a mettere in condizione di meglio strutturare il
necessario addendum contrattuale di cui sopra, consentirà agli EA di verificare se le risorse a loro
disposizione siano sufficienti a corrispondere il livello di compensazione che necessita; avanzando, se
del caso, specifiche PREVENTIVE segnalazioni agli EELL titolari dei servizi sulle eventuali necessità di
risorse economiche e/o interventi sui servizi, e/o ecc.
7° – Scrivere Addendum al CdS valido fino almeno al 2021 o forse più realisticamente, con possibili
aggiornamenti, prevederne una possibile prosecuzione, in relazione agli eventi, nel 2022 se non
addirittura nel 2023 (data ad oggi già quasi ovvia per chi non ha ancora iniziato il percorso di affidamento

ed in ogni caso probabile per i tempi di uscita dalla pandemia)
8° – Il percorso sopra delineato, infine, avvantaggerebbe l’ EA, come detto, nella redazione dell’
addendum contrattuale, ma non solo.
Seguire infatti lo schema di addendum darebbe un contributo rilevante, la cui dimensione è inversamente
proporzionale al disallineamento degli attuali CdS alle norme Art sulle azioni da intraprendere per mettere
in campo i futuri affidamenti, anche puntando a definire gli investimenti che permettano un salto
tecnologico al settore e che attraverso i dati e le info aggiuntive ottenibili, ove messe a disposizione di
EA competenti, permetterebbero loro si, finalmente, di poter impostare il complesso cammino necessario
per definire le procedure e gli atti utili al “prossimo” affidamento del servizio di Tpl come ART
prescrive.
Cammino, oggi, già di per se periglioso che, in mancanza di dati ed informazioni tecniche ed economiche
puntuali, diventa un azzardo e molto probabilmente una scommessa persa visto che l’ EA si troverà
anche in presenza di un radicale cambiamento delle condizioni economiche generali ed anche, in
particolare, di una modifica, oggi difficilmente definibile sia in termini quantitativi che modali, della
domanda di trasporto che i cittadini esprimeranno al fine di soddisfare i loro futuri bisogni di mobilità.
CONCLUSIONE
E’NECESSARIO MIGLIORARE E RAFFORZARE IL LIVELLO DI CONOSCENZA E DI
COMPETENZA DEGLI EA.
OBIETTIVO PER EA: AVVANTAGGIARSI DA SUBITO SULLE SCELTE FUTURE, NELL’
INTERESSE DEL PAESE E DELLE SINGOLE COLLETTIVITA’.
PUNTARE SU UN SALTO TECNOLOGICO SIGNIFICATIVO DEL SETTORE AD ES: INVESTIRE
SULLO STUDIO DELLA DOMANDA DI TRASPORTO SINO ALLA MISURAZIONE PUNTUALE
DELL’ UTILIZZO DELL’ OFFERTA.
Il percorso, indirettamente, non prioritariamente ma consapevolmente, mantiene un faro sulle
responsabilità amministrative e contabili proprie dei ruoli decisionali degli EA e valorizza l’aiuto che tale
percorso, sopra delineato, offre nel ridurne i rischi.
La riduzione dei rischi decisionali è un notevole vantaggio aggiuntivo che si ottiene “gratis” dalla
attuazione del percorso.
Un percorso trasparente che, in un momento critico, potrà contribuire a salvaguardare il tessuto
industriale, quello sano, impegnato nella erogazione dei servizi di Tpl e quindi dei correlati livelli di
occupazione.